不断提升退耕还林工程建设与管理成效

全力推进林业脱贫攻坚不断提升　退耕还林工程建设与管理成效

周鸿升

　　国家林业局召开的深度贫困地区林业脱贫攻坚及全国退耕还林突出问题专项整治工作总结电视电话会议要求：要统筹治山治水与治贫治穷，在深度贫困地区深入实施新一轮退耕还林等林业重点工程，让更多的贫困人口通过参与林业工程建设获得经济收入，并特别强调退耕还林工程助推脱贫的作用十分显著，要进一步加大对深度贫困地区实施退耕还林的支持力度。这就要求我们必须把服务脱贫攻坚作为退耕还林工程建设的重要任务，以强化工程建设对贫困人口就业的吸纳力、增收的贡献率和对区域特色优势产业发展的带动力为重点，不断提升退耕还林工程建设的综合效益。
　　就此，结合8月3日-9日国家林业局和国家发改委、国土资源部、农业部赴川黔滇三省调研情况，谈几点体会。
　　一、退耕还林工程的实施对工程区生态保护和脱贫攻坚发挥了重要作用
　　四川、贵州、云南等脱贫攻坚任务较重的省区一直都是退耕还林工程建设的重点区域。1999年-2016年，3省共完成前一轮退耕还林任务9950.8万亩，占全国总量的20.77%。中央对三省前一轮退耕还林投入达980.93亿元，惠及971万户3696.4万人。2014年新一轮退耕还林启动以来，国家已经下达三省新一轮退耕还林还草任务1958.4万亩，占全国总量的46.19%，其中贵州1057.4万亩、云南680万亩、四川221万亩，任务量在全国分别排名第一、第二和第八。
　　川滇黔三省退耕还林工程建设取得了巨大的效益。一是区域生态环境明显改善。因为森林覆盖率提高、水土流失面积减少，监测显示，四川省境内长江干流泥沙含量比退耕前减少46%，云南省境内长江干流泥沙含量比退耕前减少61.8%，贵州省监测区年土壤侵蚀量比退耕前下降了72%。二是直接增加了退耕农户收入。四川兑现前一轮退耕还林直补资金384亿元，户均6400元。云南通过兑现国家政策补助121.4亿元、完善政策补助46.08亿元，130万退耕农户户均增收12883元。三是拓展了退耕群众就业增收渠道。四川省有400多万个劳动力因实施退耕还林得以转移，外出务工年创收217亿元。云南省镇雄滇龙生态科技有限公司流转农户退耕地发展板栗基地1.1万亩，为村民提供固定岗位和临时岗位，直接受益农户6000多户3万余人。四是培育了一批特色优势产业。依托退耕还林，四川建成工业原料林和特色经济林2380万亩，云南建成特色产业基地2303.1万亩。贵州省毕节市通过退耕还林重点发展核桃、刺梨、石榴、樱桃、苹果和油茶六大特色经果林，预计2018年前将建成特色经果林基地320万亩。
　　退耕还林在工程区脱贫攻坚中发挥了巨大作用。四川省前一轮退耕还林惠及贫困人口537.87万人，占参与退耕农民的近1/4；新一轮任务实施3年来，安排67个贫困县退耕还林139.7万亩，占比达84.7%，其中建档立卡贫困户14.48万户46.41万人退耕还林51.92万亩，户均3.58亩、人均1.12亩。目前，四川省已脱贫退耕人口19.98万人，占退耕农户中建档立卡贫困人口总数的43.1%。2014年以来，云南省累计安排贫困县退耕还林任务533.3万亩，占总任务量的92%，全省建档立卡贫困户累计退耕还林85.1万亩，涉及15.6万户57.9万人。补助期内，云南省贫困户将获得现金补助10.2亿元，户均6538元、人均1762元。云南省还依托新一轮退耕还林，引导贫困户发展特色经济林64.3万亩、工业原料林4.3万亩、用材林9.3万亩，增强了贫困农户自我发展的后劲。
　　二、巩固好退耕还林成果是加快推进工程区林业脱贫攻坚的迫切要求
　　退耕还林成果是退耕还林效益发挥的物质载体。退耕还林促进了生态文明观念的普及、加快了工程区产业结构调整、解决了大量退耕农户的脱贫问题，这一切都有赖于成果的巩固。从8月17日电视电话会议通报情况看，当前退耕还林工作中仍存在许多不容忽视的问题。
　　三省前一轮退耕还林主要存在6个方面的问题。一是退耕还林生态林比重偏高。前一轮退耕还林规定了林种比例，要求退耕还生态林不低于80%。四川、贵州和云南的退耕还生态林的面积占退耕还林面积的92.88%、93.87%和94.75%，虽然取得了良好的生态和社会效益，但由于林木生长周期长，退耕还生态林大多未达到主伐年龄，经济效益并未充分显现出来。二是后续产业发展滞后。三省退耕还林工程区大多位于边远山区，退耕还林后续产业的专业化、规模化和市场化程度低，退耕农户的替代生计单一，增收难度比较大。三是部分退耕农户严重依赖国家补助。四川省峨边县哈曲乡全乡12个组的群众全部自愿退耕还林，每户只剩5分左右的自留地，而退耕造的林子100%是生态林，没有形成新的支柱产业，国家退耕补助一旦停发，存在退耕农户尤其是建档立卡贫困户再次复耕的可能。四是退耕还林管护压力大。由于工程区劳动力不断向非农产业转移，退耕农户履行抚育、管护责任面临困难，疏管或弃管情况比较严重。五是占补矛盾比较大。由于各地基础设施建设普遍加快，征占用退耕还林地情况日益增多，一些地方“占一补一”置换造林落实难度较大。六是自然灾害的损毁。干旱、洪灾、泥石流、地震等自然灾害时有发生，退耕还林受灾补植任务艰巨。
　　就新一轮退耕还林任务落实情况看，受现行耕地保有量、永久基本农田划定等政策的约束，一些陡坡耕地无法调为非基本农田，不能实施退耕还林。各地反映，不在册实有陡坡耕地、图地不一致陡坡耕地、石漠化耕地、易地扶贫搬迁腾退耕地因不属于现有政策规定的地类，也无法纳入退耕还林范围。新一轮退耕还林的地块分布较为零散，一些地方25度以上坡耕地基本农田与非基本农田交错相连，15度-25度坡耕地与25度以上坡耕地相互交错，能集中连片实施的地块较少，增加了已下达任务如期完成的难度。
　　退耕还林中存在的这些问题可以集中归纳为政策、技术、管理三个大的方面。这些问题，既与前一轮工程建设成果的巩固和综合效益的整体发挥密切相关，也与新一轮工程建设任务加快落地密切相关，都事关工程区生态保护特别是林业脱贫攻坚的大局，应当高度重视并切实加以解决。
　　三、以加快推进工程区生态保护和脱贫攻坚为目标进一步做好退耕还林工作
　　按照国家林业局的要求，结合川黔滇三省调研情况，建议着力从以下几个方面入手进一步做好退耕还林工作。
　　一是要进一步准确把握现阶段退耕还林面对的新形势、承载的新任务。随着党中央、国务院把生态文明建设纳入到“五位一体”战略布局特别是作出全面打赢脱贫攻坚战重大决策，退耕还林工程已经由重点地区生态保护恢复工程转变为生态文明建设的重大举措、脱贫攻坚的重要政策。对此，《中共中央　国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》有明确指示，国务院批准的《新一轮退耕还林还草总体方案》也有明确的规定，国家林业局关于林业脱贫攻坚“四精准三巩固”也把“新增新一轮退耕还林任务要精准落实到户”作为重要举措。党中央、国务院和国家林业局的决策部署，对现阶段退耕还林工作提出了新要求、赋予了新任务，各级退耕还林专责部门和退耕还林工作者对此要有清醒认识，自觉主动地林业脱贫攻坚的责任扛在肩上、抓在手上，落实到组织指导退耕还林工程建设管理的各项具体工作中去。
　　二是要以不断完善退耕还林政策为重点，促进已有退耕还林成果巩固和新一轮任务落地。调研中各地就不断完善退耕还林政策提了不少建议。主要有：建议前一轮退耕还林补助到期后继续给予补助，补助标准比照前一轮二期或粮食直补标准执行。针对新一轮退耕还林落地难的问题，建议陡坡耕地应退尽退，先退后调。考虑到生态林大多需要5-10年才能成林、10-20年才能进入林木采伐期，经济林至少需要5年或更长的时间才能进入采果期，建议新一轮退耕还林补助期再延长5年。鉴于当前深度贫困地区处于全面打赢脱贫攻坚战的关键时期，国家退耕还林的政策性补助是许多建档立卡贫困户现金收入的重要来源，建议从资源管护、后续产业支持、生态效益补偿等方面加快完善退耕还林后续政策，积极呼应基层关于延长新一轮退耕还林补助期、适当提高标准的建议，在保持政策相对稳定的基础上，实事求是地加以调整和完善。
　　三是以盘活退耕还林存量资源为抓手，进一步提升退耕还林对工程区生态保护和林业脱贫攻坚的成效。调研中发现，将退耕还林资源优势转变为产业优势、经济优势是亟待解决的问题。盘活存量资源，从目标要求看，主要在于进一步促进退耕还林成果巩固、提升退耕还林综合效益，在此基础上，不断提升退耕还林营造林、成果管护及其资源加工利用对工程区贫困人口就业的吸纳力、增收的贡献率和对区域特色优势产业发展的带动力。从方法措施看，主要在于针对当前退耕还林经营管护水平低下的实际，做好集体土地经营权与所有权、承包权分离的文章，引导退耕还林适度规模经营、集约经营和专业化经营。从着重注意和克服的问题看，主要在于通过组建退耕还林专业合作社、实行严格规范的契约管理等手段，切实防止富了行业和大户、影响甚至损害了退耕还林群众的切身利益，既要有效杜绝退耕还林地被侵占和退耕还林资源损毁，也要切实避免以各种理由为名，对退耕还林成果的不合法、不合规、不科学的利用和对退耕还林相关政策的片面解读。
　　四是实施好新一轮退耕还林必须认真借鉴前一轮退耕还林的经验。退耕还林20年的探索和实践，为我们更好的实施、管理退耕还林工程积累了足够多的经验。新一轮退耕还林在技术模式选择上应当更加严格科学，坚决杜绝“拍脑袋”的主观做法，在树种林种选择和营造林技术、经营管护等方面，优先推广前一轮退耕还林形成的好的经验和做法，严格遵循试种、成功、推广的一般规律。新一轮退耕还林在管理体制机制上要更加与时俱进，切实解决管理粗放、效益低下等问题，要以不断提升退耕还林对贫困人口就业的吸纳力、增收的贡献率和对区域特色优势产业发展的带动力为目标，进一步搞活机制、优化管理、强化保障，推进退耕还林科学经营管理和集约高效利用。
　　五是要以突出问题整改为抓手促进退耕还林工程建设更好地服务林业脱贫攻坚。根据通报情况，2014年以来，全国退耕还林工程区问题主要发生在工程管理、政策执行和资金使用上，对工程管理敲响了警钟，必须引起高度重视。严格执行政策规定、不断强化资金项目管理是退耕还林工程管理的永恒主题，这对于当前充分发挥工程建设对于林业脱贫攻坚的巨大作用具有特殊重要的意义。国家林业局和驻农业部纪检组已经作出了开展专项整治行动“回头看”的部署，各级退耕还林工程管理机关和退耕还林工作者要自觉担起工程管理的主体责任，积极行动，扎实作为，确保整改工作取得实实在在的成效。（本文作者为国家林业局退耕还林工程管理办公室主任）

（中国绿色时报）