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省级财政透明不足,“怕冒尖”背后是缺约束

发布时间:2016-11-28 09:58:48 

由上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国财政透明度报告》,已经到了第八个年头。2016年报告对全国31个省级政府的财政透明度进行了评估,数据显示,2016年省级财政透明评估的平均得分仅为42.25分,只有宁夏、湖南两个省级政府得到超过60分。

相较于地市级政府财政透明状况尚有部分城市可圈可点,省级财政整体性出现如此低得分、低评价已经不是第一次。“小幅稳步攀升”和“仍处于低水平状态”屡屡出现在对省级政府财政透明状况的评价中,数据显示,从2009年上海财经大学给地方财政信息公开的年度表现打分开始,“小幅稳步上升”就一直是省级财政透明的特点,平均分由2009年的21.71分提高到2016年的42.25分。这么“稳步上升”了八年,到现在还没及格,每年都是“进步奖”的省级地方政府,究竟是公开的能力有限,还是公开的动力不足?

稳步攀升,不代表每个省份的财政透明状况都一直在进步,部分省份成绩“上蹿下跳”引来学者关注,本年度仅有的两名“及格生”宁夏和湖南,宁夏从去年排名23位升至全国首位,湖南从27名升至第2名。这种省份的“逆袭”背后,究竟是什么导致省级政府财政透明状况的不稳定表现?用上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授的话说,“高的为什么会缩下去?害怕冒尖,这个心态有问题”。

“怕冒尖”的潜台词,是想不冒尖就可以不冒尖,是人为调控政府透明度表现,是另一种权力的不作为。不作为所带来的伤害,不仅在于年度的政府透明度成绩不稳定,更在于近乎直白地将财政透明评估的实情和盘托出:首先,想提高财政透明度,非不能也,乃不为也;其次,即便不作为,相关负责人也不会为此承担代价。人为因素、非制度因素决定了地方财政透明度表现的年度差异,2016年宁夏、湖南异军突起,被概括为“依申请公开给的信息多”和政府的重视程度,言外之意在于,同一份公民依申请公开的诉求,不同政府部门给多少信息甚至给不给有效信息很大程度上都在行政自由裁量的范畴之中。依申请公开如此,政府主动公开更会有过之而无不及,这也让政府财政透明度的决定因素,一直停留在人的因素,而非制度的推动。

影响政府财政公开表现的主客观因素中,很显然,学界发布年度排行所希望达到的倒逼效果,并不十分明显。真正影响和决定政府财政透明状况的因素,还是上级政府的要求、制度的约束以及法律的规范。以财政专户管理资金预算透明度为例,省级政府的平均得分不升反降,2015年为20.49,2016年降到了12.54,有13个省份甚至未公布任何财政专户管理资金信息,究其原因则在于财政部对相关数据的要求发生变化。上级主管部门对财政透明度的决定作用可见一斑,而对地方财政部门而言,“法无规定就不做”成为消极怠慢的理由,履行义务时以“法无规定”作为挡箭牌,扩张权力时以“法无禁止”为推脱,权力的不作为和乱作为在上述两个层面展现得淋漓尽致。当然由此也看出,财政透明立法的约束力不足、细化程度欠缺以及惩处模糊,是导致省级政府的财政透明度表现长期缓慢、消极的原因所在。

中共十八届三中全会对预算制度提出“全面规范、公开透明”的总体要求,但该目标所需的制度落实依然存在较大缺口。耐人寻味的是,观全国省级政府的财政透明状况,貌似出现了与经济发展状况几近无关甚至逆相关的现象。政府财政透明度的差异表现,依然以不同层级政府主动、自主意愿为决定因素,公开不公开,公开到什么程度,缺乏有效的制度约束和法律规范。学界持续八年推动年度评估,仅有外围推动之功,但详尽、可操作性强、有明确罚则的法律制度,以及法律的有效实施,才是破解当下财政透明困局的关键。

“财政公开透明不仅是对民众知情权的尊重,也是达成良治的重要前提和标志,能促进政府对公众的受托责任,并促进公众参与”,而今的要害在于,对民众知情权的尊重,不能仅靠权力自觉,更需要外力和制度的强约束。


责任编辑:滕伟伟
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