我所经历的日照市升为地级市的争取过程

辛崇法

　　今年6月12日，是国务院批准日照市升为地级市30周年。30年前，在日照经济基础薄弱和国家冻结县级市升格的情况下，国务院破例批准日照市升为地级市，这是事关日照未来发展的重大决策，是日照市行政区划历史性的重大转折，从而圆了日照人追求发展的梦。30年后的今天，日照已今非昔比，一座生态宜居、具有现代气息的新兴港城在黄海之滨崛起。回顾当年跑升格的那一幕幕，一趟趟北京、一次次汇报、一个个不眠之夜，仿佛就在眼前……

优势尽显行政区划调整迫在眉睫

　　1985年3月22日，国务院以〔85〕国函字43号文批准撤销日照县和石臼港办事处（1984年设立），建立日照市(县级)，并于是年5月1日正式对外办公，从而结束了日照县治的历史，使日照跨入了城市的行列，从此揭开了日照历史新的一页。建市后，在市委、市政府（县级）的正确领导和全市人民的积极努力下，经济社会事业有了较快发展，特别是随着石臼港(1992年1月改称日照港)、岚山港和兖石铁路的建成投产，为日照的经济社会事业发展插上腾飞的翅膀，成为山东对外开放的港口城市和鲁东南的对外窗口及物资集散地。

1999年的日照市新市区 （卢立峰 摄）

　　日照市虽有区位和港路诸多优势，但由于当时还是个县级市，受规格和体制客观条件的制约，日照的发展并不快，还迈不开发展的大步子。为充分发挥日照的港路和区位优势，加快城市和区域经济的发展，市委、市政府的决策者们高瞻远瞩，作出了一个大胆的设想，把提请上级将县级日照市升格为地级市，纳入了工作的重要议事日程。1988年1月31日，市政府向临沂行署并山东省人民政府报送了《关于要求将日照市升为地级市的请示》初稿。在取得上级同意后，于1988年6月5日，市政府先后向临沂行署和省政府正式呈报了《关于要求将日照市升为地级市的请示》。

　　《请示》从三个方面阐明日照市的基本情况、制约日照经济发展的突出问题和迫切需要升为地级市的理由。

　　省委、省政府对报请日照市升为地级市高度重视，在责成省民政厅论证的基础上，作了认真研究，认为随着日照港和兖石铁路的启用以及日照临海工业的兴起，日照市仍为县级市的体制已不能适应各项事业的发展，同意将日照市升为地级市，即向国务院呈报了《关于将日照市升为地级市的请示》。《请示》从港口管理急需日照市升级；涉外机构和发展外向型经济迫切需要日照市升级；临海工业的发展，需要将日照市升为地级市等三个方面阐明日照市迫切需要升为地级市的理由和升格后的行政区域范围不变。随后，根据民政部的要求，山东省政府转报了日照市升为地级市后机构设置和人员编制情况的报告。鉴于日照市升格后不设区、不带县，因此不增加机构和人员编制。至此，万事俱备，就等民政部和国务院的决策了。

一波三折给争取我市升格带来相当难度

　　自省政府将日照市升为地级市的《请示》报到国务院和民政部后，为争取上级及早批复，我随市领导多次赴省进京汇报。在争取批复的过程中，出人意料地遇到一些新的情况，无疑为民政部审核和国务院批复日照市升格增加了相当难度。回顾这一过程，可谓“一波三折”。

　　首先，日照现有城市发展水平与地级市的要求还有相当差距。刚刚撤县建市不久的日照市，虽然有两港两路等诸多优势和良好的发展前景，但当时全市工农业总产值仅为12亿元（1987年底日照县级市统计数字，下同），国民生产总值仅8.4亿元，全市财政收入仅4700多万元（1988年底达到6000多万元），建成区面积为12平方公里（驻地城区8平方公里、石臼4平方公里。到1989年全市建成区面积达到13平方公里）。尤其是当时我市的工业基础还比较薄弱，全市工业总产值仅7个亿。按照当时国家规定的设立地级市的标准，民政部认为日照市尚有多项指标达不到。

　　在此情况下，为进一步做好争取工作，1988年10月中旬，时任临沂行署副专员兼日照市委书记王家政，向省政府领导汇报了进京争取日照市升格遇到的困难，并请求省政府领导出面，帮助做好民政部和国务院的工作。根据省政府安排，由省政府特邀顾问、原副省长马连礼和省民政厅分管领导与我们一起赴京，向民政部领导作汇报，表明日照市亟需解决升格的理由。尔后，根据民政部领导提出的再落实几个大项目的要求，我随王家政书记带着《日照市近期经济建设和各项事业发展有关情况的报告》和已签协议及议项的钢铁厂、发电厂等大项目情况，再次与民政部领导汇报，并说如果解决了升格问题，将有利于这些大项目的落实，促进日照经济发展。

　　民政部领导通过听取省、市领导的汇报，对日照市升格的必要性有了深刻了解，认为日照市目前虽然经济基础还较为薄弱，但日照有两港两路和区位等诸多优势，有着广阔的发展前景，升格后将更加有利于港口的发展和大项目的落实，促进临港工业和外向型经济发展，因此早升格要比晚升格发展的要快。并把解决日照市升格列入了重要议事日程。

　　二是，升格遭遇冻结。正当民政部对我市升格纳入工作议程时，10月下旬，国务院责成民政部召开了国家近20个部委的专家和学者参加的座谈会，对实行市管县（市）、市升格和县改市等行政区划工作进行论证和征求意见。会上，民政部领导在报告中把日照市作为一个例子，说“像日照市（县级市）虽然目前一些指标还不能完全达到升为地级市的标准，但日照市有着港口等良好的区位优势和发展条件，早升格要比晚升格发展的更要快。”会后，民政部综合会议情况和专家学者提出的意见，向国务院呈报了关于会议情况的报告，国务院领导在此报告上作出“县级市升格在近两三年内暂缓办理，县改市也要有计划的进行”的批示。遵照国务院领导的指示，民政部对行政区划变更的审批进行了冻结。因此，日照市的升格，在刚刚有了眉目的情况下，又纳入了冻结之列。

　　鉴于此情况，我随时任市人大常委会（县级）副主任庄资诚等市领导又几次进京，与民政部和国务院办公厅领导汇报。在与民政部汇报时，提出日照市升格早在6月山东省政府就已呈报给国务院和民政部，不应纳入冻结之列，要求作为特殊情况和遗留问题来解决。此后，我又随同时任市委副书记、市长房训佐向省政府分管民政工作的省委常委、常务副省长汇报了日照市在争取升格中遇到的困难，并提出三点建议。汇报后，省政府领导同意市领导提出的给民政部发一个催办函的建议，并让我们代省政府拟稿。经过反复汇报争取，民政部于1989年1月中旬，向国务院正式报送了《关于批复山东省日照市升为地级市的请示》，拟同意山东省人民政府的意见。日照市升格后不设区，不带县，不增加人员编制。

　　三是，民政部的《请示》报到国务院后，又要退回。因国务院领导已作出冻结县级市升格的批示，国务院分管秘书长在民政部报送的《请示》件上作了“县级市升格，难免不扩大经费开支，鉴于当前整顿治理的大局，还是不开口子为好”的批示，因而要退回文件。在这个关键时刻，我又先后随王家政书记和李尔孝、庄资诚等市领导几次进京，时任市委副书记张培宏也利用出差之机，分别与民政部领导和国务院办公厅分管领导进行汇报，进一步说明日照市升格不属于开口子，因不设区、不带县、不增加机构、不增加人员编制，并不涉及增加经费开支等问题，属于不解决矛盾将更加突出的遗留问题，仍要求尽快解决。

　　经过多次汇报，民政部领导对日照市升格十分重视，在向国务院《关于贯彻国家编委暂停审批部分行政区划调整精神的报告》中，提出“对个别条件确已成熟，矛盾突出，不变更将影响其发展的，可从严掌握，个别调整”的意见。民政部的高度重视和积极推进，让我们看到了希望。

锲而不舍在冻结中日照升为地级市

　　经过省、市领导的多次汇报和努力争取，在时任民政部部长崔乃夫和分管常务副部长的热切关心和支持下，民政部于1989年4月下旬，向国务院呈报了《关于地改市和县级市升格及县改市审批意见的函》，建议国务院对山东省日照市和辽宁省锦西市（今为葫芦岛市）区划调整问题尽快批准为好。

　　是年5月上旬至中旬的赴京汇报，是争取我市升格的最后一次赴京汇报，也是我印象中最为深刻的。我随李尔孝副书记和省政府办公厅有关人员到国务院汇报。其间，通过多方面做工作，我们觉得争取国务院批复我市升格已是“水到渠成”的事，就等国务院领导审签了。

　　1989年6月12日，对日照市来说，是一个非常值得庆贺的大喜日子，国务院以国函〔1989〕43号文件批复日照市升为地级市，也体现了国务院领导对日照市发展的亲切关怀和热切期望。全文如下：

山东省人民政府：

　　你省一九八八年六月二十四日《关于将日照市升为地级市的请示》及九月八日《关于日照市升为地级市后机构设置和人员编制意见的报告》收悉。同意日照市升为地级市，其行政区域不变，不增加人员编制。

　　一九八九年六月十二日

　　当我第一个从民政部获悉这一令人鼓舞的喜讯时，激动的心情溢于言表。我迅速整理好电话记录，立即向正在参加会议的时任市委书记王家政等市领导报告了这一振奋人心的喜讯。

　　成功从来与艰巨相伴。在那段日子里，参与跑省进京作争取工作的市领导和相关人员不辞辛劳，敢于担当，克服了计划经济时期外地车辆进京“加油难”（要凭只有当地车辆才有的北京加油票）、“行路难”（还没有高速路，到北京要从早到晚跑十三、四个小时，遇到雨雪天气或修路绕道就更加困难）、“住宿难”（必须提前联系预订房间）、“就餐难”（吃饭凭粮票，且路上饭店很少，正月十五前饭店没有开门的，时常带着煎饼进京）、“打电话难”（打电话一般在晚上到长途电话局排队打，先从济南局转到临沂局，再转到日照，打一次电话要一个多小时）等诸多困难。在日照经济基础薄弱、又正值国务院冻结县级市升格的情况下，以对日照发展的紧迫感和锲而不舍的韧劲，经过一年多的努力争取，终于使日照市的升格在冻结中划上了一个圆满的句号。

　　在争取日照市升格的过程中，民政部和省委、省政府以及省民政厅的领导及有关人员，给予高度重视和大力支持。还有曾在北京中国科协工作的老前辈王政以及海司的许传新、中央电视台的滕怀恩等日照籍老乡，他们怀着对家乡发展的关切之情从多方面给予积极支持，至今让我难以忘怀。

国务院的一个决策圆了日照人追求发展的梦想

　　国务院批准日照市升为地级市后，1989年7月，省人民政府以（89）鲁政函37号文件向临沂行署、日照市人民政府下发了《关于日照市升为地级市的通知》。《通知》中说：

　　1989年6月12日，国务院以国函〔1989〕43号文批准日照市升为地级市，其行政区域不变，不增加人员编制。望按照国务院批复精神和有关规定，认真做好日照市的组建和交接等工作。

　　是年10月底，省委公布了地级日照市委领导班子成员和市人大常委会、市政府、市政协筹备领导小组，并确立了“加强港口管理，搞好对外开放，开发建设鲁南，振兴山东”的建立地级日照市的指导思想。1989年11月5日，地级日照市正式对外办公。

　　行政区划是上层建筑，其调整的目的就是有利于经济发展，有利于行政管理，有利于社会稳定。日照市升为地级市后，成为当时全省的16个市地（不含1992年11月升格的莱芜市）之一，其地位和作用发生了显著变化，成为日照发展史上的一个里程碑，为加速日照经济社会快速发展搭建起新的平台，也圆了日照人追求发展的梦。

　　地级日照市建立后，鉴于日照市是由地级市直接领导乡镇的“筒子市”模式，难以发挥有效的地级市运行机制，为进一步完善日照市的行政区划，市委、市政府又作出尽快争取上级解决日照市设区带县的决定。此时虽然我已由原来的县级市民政局副局长调整为地级市民政局的人秘科长，不再分工此项工作，但根据市领导的安排，我又投入了日照市设区带县的争取工作。当时，由于日照市刚刚建立地级市不久，且国家对行政区划调整还仍然在冻结之中，加之日照经济基础薄弱，民政部担心设区带县会“小马拉大车，带不动”，明确要发展一段再说。1991年10月，国务院主要领导莅临日照视察拟建大型钢铁厂厂址，并作了重要指示，为保证国家重点项目的落实，需要解决我市水资源短缺的问题。为避免异地调水矛盾突出的问题，省政府同意日照市设区带县并报请民政部和国务院。此后，因首钢急于要在山东某地建设一处大型钢铁厂，这突如其来的意外事端，致使日照钢铁厂大项目难以立项和落实，加之其他原因，都给我市设区带县增加了很大难度。在两年多的时间里，我又随市领导或自己单独14次进京、20余次赴省，以加速日照发展的使命感，千方百计做好争取工作。在国务院的亲切关怀和和民政部的支持下，1992年12月7日，国务院领导作出日照市设区带县的批示，同意设立日照市东港区，将潍坊市的五莲县、临沂地区的莒县划归日照市管辖（民行批〔1992〕158号）。日照辖一区带两县，不仅扩大了日照市的城市规模，也解决了地级市直接领导乡镇的“筒子市”弊端，理顺了关系，使日照市的行政区划得以完善，为推进日照市的改革开放和经济社会事业跨越发展，奠定了坚实的基础，可谓“突破坚冰绘新城”。

冷炳豪 摄影

　　日照市升为地级市后，又经设区带县和设立岚山区（国务院2004年9月批准设立日照市岚山区）。从1985年3月日照撤县建市，到2004年9月国务院批准设立日照市岚山区，在近20年的时间里，日照市先后进行了四次重要行政区划调整，正是由于国务院对日照市行政区划的适时调整，为日照的经济社会发展注入了无限生机与活力，伴随着改革开放的东风，在历届市委市政府的正确领导和全市干部群众的积极努力下，经过30年的发展，今天，日照已不再是昔日的小县城，经济社会事业已步入了快速发展、高质量发展的新时代，城市面貌发生了翻天覆地的巨大变化，成为屹立于黄海之滨一座生态宜居、各项事业蓬勃发展的一颗璀璨明珠，实践证明，当年国务院批准日照市升格为地级市的决策，是十分正确的，行政区划也出生产力。

冷炳豪 摄影

　　回想这段经历，如果当年不是市委、市政府领导的坚定决心，不是参与此项工作的同志们那样不辞辛劳，勇于担当、锲而不舍的去争取，也许日照市的升格会推后，日照的发展也许会缓慢。值此日照市建市30周年之际，谨以此文献给当年曾为争取日照市升格做出奉献以及始终关心和支持日照市发展的人们！

　　（作者为市民政局原调研员）